A atividade financeira e orçamentária do Estado permaneceu nas sombras por um longo período. Desde o início dos anos de 2010, este cenário tem mudado em razão das adequações das normas de contabilidade pública às normas internacionais e, sobretudo, em razão das diversas polêmicas que tomaram o noticiário nos últimos anos. Citam-se, como exemplos, as emendas parlamentares que ficaram conhecidas como “orçamento secreto” e as famosas, mas, incompreendidas, pedaladas fiscais que, inclusive, deram causa ao impedimento da presidenta da República.
Neste contexto de evidência das normas financeiras e orçamentárias, torna-se cada vez mais relevante a produção de conteúdo técnico informativo acerca do assunto e o Administração Pública em Foco orgulhosamente se propõe a fazer parte deste movimento.
Neste texto, propõe-se o debate referente à integração entre planejamento e orçamento, tema de suma importância para a Administração Pública brasileira e mundial.
No Brasil, a Lei nº 4.320/64, popularmente conhecida como a “Lei da Contabilidade Pública”, estabelece as normas de finanças e orçamento públicos. Este diploma constitui a principal fonte das normas relacionadas às finanças públicas. Mas, foi com a Constituição Federal de 1988 que os instrumentos de planejamento orçamentário foram estabelecidos, sendo eles: i) o plano plurianual – PPA; ii) a lei de diretrizes orçamentárias; e iii) a lei orçamentária anual.
A lógica da elaboração dos instrumentos foi paulatinamente alterada ao longo dos anos.
O primeiro PPA foi elaborado em meio ao contexto de extrema instabilidade econômica e política e esteve vigente entre os anos de 1991 e 1995. Já o PPA seguinte, vigente em um contexto de maior estabilidade econômica e política, foi visto como uma experiência piloto de gerenciamento. Foi, portanto, a primeira tentativa de aproximação de planejamento e orçamento (Cavalcante, 2007).
Em meio a este contexto, a Lei Complementar nº 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, foi publicada, consistindo em importante instrumento de orientação para a Administração Pública brasileira. O art. 5º da LRF dispõe que a LOA deve ser elaborada de forma compatível com o PPA, mas sem esmiuçar o modo pelo qual se efetivaria esta compatibilidade. Nota-se:
Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:
I – conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o § 1o do art. 4o;
Na esteira das reformas gerenciais, foi no PPA 2000-2003 que houve a principal mudança. Influenciado pela Nova Administração Pública, destacou Cavalcante (2007) o caráter gerencial do novo modelo, o qual tinha na avaliação a peça-chave para que fosse possível abandonar o simples controle orçamentário, substituindo-o pela gestão voltada à produção e à obtenção de resultados.
O novo modelo buscou integrar o planejamento ao orçamento por meio dos programas que, por sua vez, consistem no instrumento de organização das atividades do governo pensado a partir de problemas reais diagnosticados (Cavalcante, 2007).
Compostos por ações, aos programas cabe a sistematização das atividades e projetos que o governo pretende empreender nos anos seguintes. Para tanto, cada ação possui metas físicas correspondentes aos recursos alocados (Cavalcante, 2007).
Nas palavras de Garces et. al. (2002, p. 56), o programa é definido como:
[…] um conjunto articulado de ações (relativas a investimentos, despesas correntes e outras ações não orçamentárias), para o alcance de um objetivo. Esse objetivo é concretizado em resultados — 57 resultado é a solução de um problema ou o atendimento de demanda da RSP sociedade — mensurados pela evolução de indicadores no período de execução do programa, possibilitando, assim, a avaliação objetiva da atuação do governo.
Os programas passam, então, a referenciar a formulação anual dos orçamentos. Na prática, a lei orçamentária anual deve alocar todos os seus recursos em ações que se encontram alocadas em programas no plano plurianual. Em termos técnicos, toda a despesa deve ser fixada na LOA para uma ação que compõe um programa do PPA. Dessa forma, tornou-se possível integrar o planejamento ao orçamento.
Novamente, nas palavras de Garces et. al. (2002, p. 58):
Todos os recursos do orçamento são alocados aos programas que estão previstos no PPA, na forma de ações orçamentárias, à exceção das transferências constitucionais devidas aos Estados e municípios e do pagamento de dívidas do Governo Federal. Os programas, contudo, são mais amplos e completos e integram também outras ações, denominadas de “ações não orçamentárias”, que expressam outras fontes de recursos do governo para financiar o cumprimento da sua missão.
Percebam que as transferências constitucionais, embora não sejam alocadas em programas previstos no PPA, devem ser consideradas como despesa para a União e como receita no orçamento da entidade que as receber, o que ocorre por força da aplicação do §1º do art. 6º da Lei nº 4.320/64. Nota-se:
Art. 6º Tôdas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.
§ 1º As cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a outra incluir-se-ão, como despesa, no orçamento da entidade obrigada à transferência e, como receita, no orçamento da que as deva receber.
Em resumo, o modelo inaugurado com o PPA 2000-2003 possui a seguinte lógica: para resolver um problema, cria-se, no PPA, um programa composto de ações para as quais a LOA aloca recursos anualmente. Destaca-se que, neste modelo, toda a despesa fixada anualmente se encontra vinculada a determinada ação que, por sua vez, encontra-se alocada em um programa previsto no PPA.
A respeito do PPA 2000-2003, Garces et. al. (2002, p. 56), novamente resumem, de forma irretocável, a sistemática do plano:
O PPA é uma lei e torna-se, portanto, um plano normativo para todo o setor público federal, no horizonte de quatro anos. O PPA 2000- 2003, pela primeira vez, organizou todas as ações em 365 programas, referência para a formulação dos orçamentos anuais. Estes foram criados como um desdobramento operacional das Orientações Estratégicas do Presidente, com macroobjetivos formulados a partir do estudo dos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento e da proposta de governo do presidente eleito. Os recursos foram alocados aos programas a partir de uma modelagem consistente do ponto de vista do equilíbrio fiscal.
Com esses dois primeiros horizontes de planejamento, os orçamentos anuais passam a ser conseqüência da visão estratégica plurianual, assegurada pelos programas que integram, simultaneamente, o plano e os orçamentos anuais.
Em outra oportunidade, exploraremos com mais detalhes como esta modelagem é construída, abordando todo o processo de sistematização do plano. Por ora, cabe mencionar apenas que esta sistemática tem sido replicada desde então pelo Governo Federal com a finalidade de integrar o orçamento ao planejamento. Vejamos, então, o que dispõem os arts. 7º; 8º e 9º da Lei nº 14.802/2024 que instituiu o PPA da União para o período de 2024 a 2027.
Art. 7º As leis de diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais devem estar compatíveis com o PPA 2024-2027, observado o disposto no Anexo I.
Art. 8º As metas dependentes de despesas discricionárias estabelecidas para cada exercício do PPA 2024-2027 serão compatíveis com os limites individualizados estabelecidos na lei complementar de que trata o art. 6º da Emenda à Constituição nº 126, de 21 de dezembro de 2022.
§ 1º As metas poderão ser revisadas, nos termos do disposto na alínea “c” do inciso I do caput do art. 19, de modo a garantir a sua adequação à disponibilidade orçamentária vigente.
§ 2º A execução de metas e investimentos plurianuais incluídos ou acrescidos pelo Congresso Nacional fica condicionada à aprovação de emendas correlatas nas leis orçamentárias anuais, sempre que as propostas orçamentárias não forem suficientes para atendê-la.
Art. 9º Os programas do PPA 2024-2027 estarão expressos nas leis orçamentárias anuais e nas leis de créditos adicionais.
§ 1º Cada ação orçamentária estará vinculada a um programa, exceto as ações padronizadas.
§ 2º As vinculações entre ações orçamentárias e programas constarão das leis orçamentárias anuais.
§ 3º O Poder Executivo manterá atualizados e disponíveis em portal eletrônico de livre acesso demonstrativos dos objetivos específicos que contribuem diretamente para o alcance dos objetivos estratégicos.
Percebe-se que o PPA dispõe expressamente a respeito da vinculação das ações aos programas, vinculação esta que deverá constar nas leis orçamentárias anuais.
Vamos, então, observar, na prática, a relação existente entre planejamento e orçamento. Tomaremos, como exemplo, o PPA 2024-2027 do Governo Federal.
O PPA 2024-2027 do Governo Federal conta com 88 programas divididos em três eixos estratégicos. Dentro do eixo estratégico “Políticas para a defesa da democracia e a reconstrução do Estado e da soberania”, utilizaremos como exemplo o Programa “1149 – Reconstrução, Ampliação e Aprofundamento da Participação Social e da Democracia”.
No site oficial do Governo Federal, é possível acessar a página que confere acesso a todos os documentos relacionados ao PPA. No documento “Relatório de Atributos Legais e Infralegais: Programas Finalísticos”, é possível verificar todas as informações relativas a cada um dos programas. Quanto ao Programa “1149 – Reconstrução, Ampliação e Aprofundamento da Participação Social e da Democracia”, há todas as informações úteis e necessárias à adequada compreensão do programa como, por exemplo, os objetivos estratégicos; o público alvo; o problema que deu origem ao programa; a causa que deu origem ao problema; as evidências práticas do problema. Há, também, os objetivos específicos, suas metas e os indicadores necessários à apuração das metas.
Não há, no PPA, as ações relacionadas aos programas. Isso porque, conforme mencionado anteriormente, os programas são previstos no PPA e as ações, por sua vez, são previstas na LOA. No PPA, há o objetivo geral do programa; os objetivos específicos; as entregas; bem como os indicadores dos objetivos específicos e as metas de cada um dos indicadores.
Em relação ao programa 1149, uma das entregas é a “Entrega 0899 – Programa de Formação em Gestão de Parcerias”.
O “indicador 12910” será utilizado para aferir o “número de capacitados”. Nota-se:
A “meta 081G” para o “indicador 12910” encontra-se discriminada em relação aos anos de vigência do PPA.
Vejamos, então, como a LOA dispõe as informações referentes a alocação de recursos nos programas. O Volume II da LOA apresenta, de forma simplificada, as ações relacionadas aos programas. No que tange ao Programa 1149, tem-se:
Por outro lado, o Volume IV detalha as ações inserindo o localizador físico do gasto para cada uma delas. Nota-se:
Nota-se que, na primeira coluna, os primeiros quatro números fazem referência ao programa; os quatro números seguintes fazem referência à ação; e os quatro últimos fazem referência à alocação física do recurso. Em relação aos quatro últimos, o número “0001”, por exemplo, designa a localidade “Nacional”.
Há, também, para cada ação, a sua meta física. Vejamos, então, as metas físicas que se encontram expressas na quantidade de pessoas beneficiadas por cada uma das ações.
Percebe-se que toda a despesa fixada na LOA se encontra vinculada à determinada ação. O valor consignado na LOA para que se efetive a despesa é chamado de “crédito orçamentário”. Em síntese, o crédito orçamentário corresponde ao valor consignado na LOA para cada uma das ações. No contexto da Lei nº 4.320/64, os “créditos orçamentários”, ou seja, as autorizações para gastar, são materializados nas chamadas “dotações orçamentárias”.
Disponibilizado pelo Congresso Nacional, o Glossário de Termos Orçamentários afirma que “dotação” é sinônimo de “crédito orçamentário”, conceituando ambos como: “Autorização de despesas expressa em valores monetários pela LOA para atender a uma determinada programação orçamentária.” A dotação, portanto, é o valor autorizado para o gasto público.
Não é possível, portanto, realizar despesas para as quais não há crédito orçamentário ou para as quais não há crédito orçamentário suficiente. Inclusive, a própria Constituição, em seu art. 167, inciso II, veda esta prática. Nota-se:
Art. 167. São vedados:
[…]
II – a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;
Neste contexto, a Lei Complementar nº 101/00 (LRF), em seu art. 16, §1º, inciso I, destaca que a despesa é adequada com a LOA quando há dotação específica e suficiente para tanto, limitado ao valor de todas as despesas da mesma espécie estabelecido para o exercício. Nota-se:
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:
[…]
§ 1o Para os fins desta Lei Complementar, considera-se:
I – adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício;
Neste mesmo sentido, o art. 59 da Lei nº 4.320/64 dispõe, de forma expressa, que o empenho não poderá exceder o limite dos créditos estabelecidos, o que vai ao encontro da sistemática delineada anteriormente, sendo o “empenho” uma das fases da despesa.
Não restam dúvidas, portanto, de que os programas fazem a ponte entre planejamento e orçamento. Os programas são compostos por ações que, por sua vez, possuem produtos e metas físicas correspondentes aos recursos alocados. As metas físicas são os resultados que devem ser alcançados por meio da aplicação dos recursos de determinada ação. Assim, a LOA fixa a quantidade de recursos para cada ação e as metas físicas que devem ser alcançadas ao longo do exercício financeiro.
A legislação financeira e orçamentária busca, a todo tempo, integrar o orçamento ao planejamento. Neste sentido, a Constituição da República, a Lei nº 4.320/64 e a Lei Complementar nº 101/2000, também conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, possuem relevante papel neste contexto.
A sistemática de interação do planejamento ao orçamento impede, por exemplo, que seja iniciado investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro sem sua prévia inclusão no PPA. É o que se depreende do §1º do art. 167 da Constituição Federal. Nota-se:
Art. 167. São vedados:
[…]
§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
Considerando a vigência anual do orçamento, para que seja possível ultrapassar o exercício financeiro, o investimento deve, portanto, estar previsto no PPA. A LRF, por sua vez, ao dispor sobre a LOA, tratou de reforçar esta mesma regra. É o que se verifica em seu art. 5º, §5º. Nota-se:
Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:
[…]
§ 5o A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1o do art. 167 da Constituição.
Até mesmo as emendas parlamentares ao projeto de lei orçamentária, que recebem duras e justas críticas em razão de suas finalidades políticas e eleitorais, encontram-se condicionadas à compatibilidade com o PPA vigente, conforme inciso I do § 3º do art. 166 da Constituição Federal. Nota-se:
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
[…]
§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
Criticadas pelo seu caráter impositivo, Fleury et. al. (2025) destacam que as emendas parlamentares ao orçamento possuem, como características, a execução fora dos parâmetros de transparência, rastreabilidade e subordinação ao planejamento das políticas públicas.
Sem adentrarmos ao mérito relacionado à compatibilidade real das emendas ao planejamento, fato é que a sistemática estabelecida pela legislação brasileira, bem como a norma expressa contida no inciso I do § 3º do art. 166, exigem a compatibilidade das emendas ao plano plurianual.
Neste mesmo sentido, os investimentos que ultrapassem um exercício financeiro oriundos de emendas de iniciativa de bancada de parlamentares também devem ser objeto de emenda pela mesma bancada, a cada exercício, até sua conclusão, conforme dispõem os §§§ 11, 12 e 20 do art. 166 da Constituição Federal. Nota-se:
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
[…]
§ 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações oriundas de emendas individuais, em montante correspondente ao limite a que se refere o § 9º deste artigo, conforme os critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165 desta Constituição, observado o disposto no § 9º-A deste artigo.
§ 12. A garantia de execução de que trata o § 11 deste artigo aplica-se também às programações incluídas por todas as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal, no montante de até 1% (um por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior.
[…]
§ 20. As programações de que trata o § 12 deste artigo, quando versarem sobre o início de investimentos com duração de mais de 1 (um) exercício financeiro ou cuja execução já tenha sido iniciada, deverão ser objeto de emenda pela mesma bancada estadual, a cada exercício, até a conclusão da obra ou do empreendimento.
Observa-se que este modelo inaugurado pelo Governo Federal tem sido replicado pelos demais entes da federação. A Lei Estadual nº 17.898/24 que institui o PPA 2024-2027 no âmbito do Estado de São Paulo, dispõe, em seu art. 5º, o seguinte:
Artigo 5º – No PPA 2024-2027, toda ação governamental está estruturada em programas, estabelecidos em conformidade com as diretrizes e de modo a contribuir para o alcance dos objetivos estratégicos definidos para o período do Plano.
Parágrafo único – Os programas do PPA 2024-2027 contemplarão, no que couber, as metas dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável.
De forma semelhante, a Lei Estadual nº 24.677/24 que institui o PPA no Estado de Minas Gerais dispõe, em seu art. 4º:
Art. 4º – O PPAG 2024-2027 organiza a ação governamental e suas políticas públicas em programas e ações, classificados como projetos estratégicos e demais projetos e atividades, de acordo com as áreas temáticas, os objetivos estratégicos e as diretrizes estratégicas oriundas do processo de elaboração do PMDI.
§ 1º – Os valores financeiros estabelecidos nesta lei para as ações são referenciais, não constituindo limites à programação das despesas expressas nas leis orçamentárias e em seus créditos adicionais.
§ 2º – Os programas, como instrumento de organização das ações de governo no âmbito da administração pública, ficam restritos àqueles integrantes do PPAG 2024-2027.
Nota-se que, em ambos os casos, as atividades do estado encontram-se vinculadas aos programas. No caso do Estado de São Paulo, o art. 5º dispõe que toda ação governamental está estruturada em programas e, no caso do Estado de Minas Gerais, o §2º do art. 4º reforça a vinculação das ações aos programas integrantes do PPA, evidenciando, portanto, a impossibilidade de alocar recursos (anuais) desatrelados do planejamento (plurianual).
Diferentemente da legislação mineira, a legislação paulista, com maior riqueza de detalhes, explica, no próprio texto da norma, a lógica delineada anteriormente. Nota-se:
Artigo 12 – Os programas a que se refere o artigo 5º desta lei constituem o elemento de compatibilização entre os objetivos do PPA 2024-2027, as prioridades e metas fixadas nas leis de diretrizes orçamentárias e as programações estabelecidas nos orçamentos anuais, correspondentes aos exercícios abrangidos.
Parágrafo único – As codificações dos programas constantes do PPA 2024-2027 prevalecerão até o término das programações a que se vinculam e serão observadas nas leis orçamentárias anuais.
Artigo 13 – Nos orçamentos anuais, os programas constantes do PPA 2024-2027 serão detalhados em ações orçamentárias, segundo seus grupos de despesa e fontes de recursos.
Parágrafo único – As correspondências entre os produtos dos programas do PPA 2024-2027 e suas respectivas ações orçamentárias estarão evidenciadas em quadro demonstrativo constante nas leis orçamentárias anuais.
Sem maiores mistérios, os arts. 12 e 13 da legislação paulista dispõem, expressamente, a obrigatoriedade de vinculação dos orçamentos anuais ao planejamento plurianual.
Em síntese, a relação entre planejamento e orçamento público no Brasil estruturou-se, sobretudo a partir do PPA 2000-2003, em um modelo integrado e orientado a resultados, no qual os programas passaram a ser o núcleo organizador das ações governamentais e a referência obrigatória para a elaboração das leis orçamentárias anuais. Essa arquitetura, inspirada nos princípios da Nova Administração Pública, busca superar a lógica meramente contábil do orçamento tradicional, conferindo-lhe caráter estratégico e vinculando a alocação de recursos à solução de problemas concretos da sociedade.
A legislação vigente reforça essa integração ao condicionar a execução de investimentos plurianuais, a formulação de emendas parlamentares e a própria programação orçamentária à previsão no plano plurianual, evidenciando o caráter estratégico e gerencial do instrumento.
Contudo, apesar do avanço institucional representado por esse modelo, desafios persistem na prática da gestão pública, sobretudo, no que tange ao peso das emendas parlamentares impositivas. Assim, mais do que assegurar a formalidade da vinculação entre PPA e LOA, é fundamental fortalecer os mecanismos de monitoramento, avaliação e transparência, de modo que o orçamento público possa concretizar o planejamento e promover o desenvolvimento.
REFERÊNCIAS:
CAVALCANTE, P. L. O Plano Plurianual: resultados da mais recente reforma do Planejamento e Orçamento no Brasil. Revista do Serviço Público, [S. l.], v. 58, n. 2, p. p. 129-150, 2014. DOI: 10.21874/rsp.v58i2.168. Disponível em: https://revista.enap.gov.br/index.php/RSP/article/view/168. Acesso em: 27 fev. 2026.
Fleury, S., Lanzara, A., Burlandy, L., Senna, M. de C. M., Pernasetti, F., Darrieux, R. S. P., Neves, L. A. da S., Lobato, L. de V. C., & Fava, V. M. D.. (2025). O sequestro da política: implicações das emendas parlamentares sobre a democracia, o pacto federativo e a saúde pública no Brasil. Saúde Em Debate, 49(147), e10824. https://doi.org/10.1590/2358-2898202514710824P
GARCES, A.; SILVEIRA, J. P. Gestão pública orientada para resultados no Brasil. Revista do Serviço Público, v. 53, n. 4, p. 53–77, 2002.
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