A atividade orçamentária do Estado é complexa, vez que permeada por diversos elementos que, devidamente interconectados, possibilitam a atuação de diferentes atores em diferentes níveis.
Neste texto, pretende-se explorar com a devida profundidade a temática das emendas impositivas, tema que tem recebido especial atenção dos veículos de comunicação e dos órgãos de controle.
Embora não faltem razões para que se comente a respeito das emendas impositivas, o principal motivo para a elaboração deste texto foi a penalidade aplicada pelo Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais ao gestor que deixou de executar emenda impositiva sem apresentar a devida justificativa técnica que o dispensasse de executá-la. Observa-se, então, o acórdão proferido pela Primeira Câmara do TCE-MG.
REPRESENTAÇÃO. PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. EMENDAS PARLAMENTARES IMPOSITIVAS. EXECUÇÃO PARCIAL. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE IMPEDIMENTO TÉCNICO. AFRONTA AO ART. 132‐A DA LEI ORGÂNICA MUNICIPAL E AO ART. 166 DA CR/88. IRREGULARIDADE. MULTA. RECOMENDAÇÃO.
1. Configura irregularidade o não cumprimento integral de emendas impositivas aprovadas para o exercício, face à ausência de comprovação de impedimento técnico, legal ou financeiro apto a justificar a não execução integral das referidas programações orçamentárias.
2. Alegações genéricas de dificuldades financeiras e de impactos decorrentes da pandemia da Covid‐19 não afastam a obrigação legal de execução das emendas impositivas, caracterizando irregularidade diante da inexistência de atos administrativos que demonstrem impedimentos específicos para a não execução das programações, bem como ausência de comunicação ao Poder Legislativo e de eventual remanejamento.
Aproveitamos a decisão para apresentar alguns pontos importantes acerca do orçamento público e esperamos que este texto contribua, de alguma forma, para a Administração Pública brasileira.
Sabe-se que a lei orçamentária anual é de iniciativa do chefe do poder executivo, o que, no entanto, não exclui a atuação das demais funções (legislativa e judiciária). Tanto o legislativo quanto o judiciário também possuem suas atribuições no que se refere à elaboração do orçamento anual.
A atividade orçamentária é protagonizada, principalmente, pelos poderes executivo e legislativo. Até mesmo porque o orçamento é lei que deve ser executada, o que vincula o poder legislativo na sua função típica de legislar e o poder executivo na sua função típica de dar cumprimento às leis.
A atuação do judiciário, por sua vez, é mais discreta, restringindo-se ao eventual controle de legalidade e ao encaminhamento de suas propostas orçamentárias, nos termos do art. 99, §§ 1º e 2º da Constituição Federal. Nota-se:
Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira.
§ 1º Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias.
§ 2º O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais interessados, compete:
I – no âmbito da União, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos tribunais;
II – no âmbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territórios, aos Presidentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos respectivos tribunais.
Da mesma forma que o Poder Judiciário deve elaborar sua proposta orçamentária e encaminhá-la para o Poder Executivo realizar a consolidação, a Constituição Federal impõe, também, à Defensoria Pública, ao Ministério Público e ao Poder Legislativo o ônus de elaborar suas propostas orçamentárias e enviá-las ao Poder Executivo. É o que se depreende dos seguintes dispositivos constitucionais:
Art. 134. A Defensoria Pública é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe, como expressão e instrumento do regime democrático, fundamentalmente, a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados, na forma do inciso LXXIV do art. 5º desta Constituição Federal . (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 80, de 2014)
[…]
§ 2º Às Defensorias Públicas Estaduais são asseguradas autonomia funcional e administrativa e a iniciativa de sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias e subordinação ao disposto no art. 99, § 2º . (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
[…]
§ 3º O Ministério Público elaborará sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.
Note que se utilizou o termo “ônus” para se referir à elaboração e encaminhamento das propostas orçamentárias pois, diferentemente da obrigação que, quando descumprida, gera a aplicação de penalidade, o “ônus” é um encargo ligado a interesse próprio que, se descumprido, implica na perda de um benefício ou vantagem.
No caso do não atendimento dos limites e prazos estabelecidos pela LDO em relação à elaboração e encaminhamento das propostas orçamentárias, a CF não prevê qualquer tipo de penalidade, mas somente a consequência de que o Executivo deverá considerar os valores do orçamento vigente devidamente ajustados. É o que dispõem os §§ 3º e 4º do art. 99; §4º do art. 127; e §3º do art. 134.
Em todos os casos, as propostas orçamentárias são encaminhadas ao executivo que deverá consolidá-las. Isso é, em cada um dos entes federativos, é o Poder Executivo que consolida o orçamento de todos os poderes. O Poder Executivo estadual, por exemplo, consolida o orçamento do Poder Legislativo, do Judiciário, do Ministério Público, da Defensoria Pública e do Tribunal de Contas. Já no Poder Executivo municipal, consolida-se apenas o orçamento do Poder Legislativo, uma vez que, na esfera estadual, não há judiciário.
A consolidação dos orçamentos realizada pelo Poder Executivo de cada ente ocorre em razão do princípio da unidade, segundo o qual todas as receitas e despesas do ente devem estar em uma única lei orçamentária. A unidade da lei orçamentária é princípio expresso e se encontra disposto no art. 2º da Lei nº 4.320/64. Nota-se:
Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Govêrno, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade.
[…]
Para cada esfera haverá uma única lei orçamentária, a qual compreenderá as receitas e despesas de todas as funções desempenhadas pelo ente. Este é o princípio da unidade, o qual não deve ser confundido com o princípio da universalidade, segundo o qual todas as receitas e despesas devem estar compreendidas da lei orçamentária.
A diferença é sutil, mas relevante. Enquanto o princípio da unidade prevê que todas as receitas e despesas devem estar em uma única lei orçamentária, o princípio da universalidade prevê que todas as receitas e despesas devem estar previstas na lei orçamentária. Em resumo, temos que:
- Todas as receitas e despesas na LOA (universalidade)
- Todas as receitas e despesas em uma única LOA (unidade)
O Poder Legislativo possui atuação de maior destaque na elaboração do orçamento, até mesmo porque o orçamento é estabelecido por meio de lei. Inclusive, o orçamento só pode ser estabelecido por meio de lei, nos termos do art. 165 da Constituição Federal, tratando-se, portanto, de reserva legal, o que ocorre quando a constituição define que determinada matéria deverá ser regulada por meio de lei formal.
O Poder Executivo deve encaminhar o projeto de lei orçamentária ao Legislativo até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e o Legislativo, por sua vez, deve devolvê-lo para sanção até o encerramento da sessão legislativa. É o que dispõe o inciso III do §2º do art. 35 da ADCT – vez que a lei complementar que trataria do tema ainda não foi editada.
Recebido o projeto de lei orçamentária pelo Poder Executivo, o Legislativo pode propor emendas ao projeto de lei. No âmbito da União, as emendas são apresentadas à Comissão Mista de Senadores e Deputados que emite parecer, devendo ser apreciadas pelo Plenário das duas Casas do Congresso. As regras para que se promovam alterações no projeto de lei orçamentária estão dispostas no art. 166 da Constituição Federal que, em resumo, prevêem que as alterações devem ser compatíveis com o PPA e com a LDO, bem como devem indicar a fonte de recursos, admitidos apenas aqueles provenientes de anulação de despesa, desde que não incidam sobre dotações para pessoal e seus encargos, serviço da dívida, e transferências tributárias constitucionais. Nota-se:
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
[…]
§ 2º As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.
§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
III – sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
Cabe destacar que a única fonte de recurso admitida para emendar projeto de lei orçamentária é a anulação de despesa. Ou seja, anular uma despesa e alocar este crédito orçamentário em outra.
Preste atenção, a anulação de despesa também pode ser fonte de recursos para abertura de créditos adicionais, os quais, por sua vez, podem ser abertos utilizando outras fontes de recursos, nos termos do inciso III do § 1º do art. 43 da Lei nº 4.320/64. No entanto, para fins de emenda ao projeto de lei orçamentária, a única fonte de recurso admitida é a anulação de despesa.
Há diversas classificações para as emendas, as quais podem ser classificadas, por exemplo, quanto à autoria (individual, bancada, comissão e relator), quanto ao resultado (aprovada, aprovada parcialmente, inadmitida e rejeitada), entre outras.
As emendas classificadas quanto à autoria dividem-se em obrigatórias (impositivas) e não obrigatórias. As emendas individuais e de bancada são impositivas desde a promulgação da Emenda Constitucional 86/2015 e da Emenda Constitucional 100/2019, respectivamente.
Significa dizer que as emendas individuais e de bancada devem ser obrigatoriamente executadas, ou seja, devem ser empenhadas, liquidadas e pagas. Estas emendas só podem deixar de ser executadas nos casos de impedimento de ordem técnica. As emendas de comissão e de relator, por outro lado, não são impositivas e, por isso, podem ser contingenciadas.
Cabe destacar que a disciplina referente às emendas, incluindo o montante destinado a elas que, em regra, é calculado por meio de percentual da receita corrente líquida, diferencia-se em relação ao ente federativo, conforme dispõem as constituições estaduais e as leis orgânicas municipais.
À título de exemplo, no âmbito da União, as emendas individuais ao projeto de lei orçamentária devem ser aprovadas no limite de 2% da receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto, nos termos do §9º do art. 166 da Constituição Federal. Nota-se:
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
[…]
§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 2% (dois por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto, observado que a metade desse percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde.
Note que a obrigatoriedade da execução orçamentária e financeira das emendas individuais e de bancada decorre, também, de disposição constitucional. Ou seja, é o próprio texto da constituição que classifica as emendas individuais e de bancada como impositivas. Nota-se:
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
[…]
§ 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações oriundas de emendas individuais, em montante correspondente ao limite a que se refere o § 9º deste artigo, conforme os critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165 desta Constituição, observado o disposto no § 9º-A deste artigo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 126, de 2022) (Vide ADI 7697)
§ 12. A garantia de execução de que trata o § 11 deste artigo aplica-se também às programações incluídas por todas as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal, no montante de até 1% (um por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior.
No âmbito do Estado de São Paulo, as emendas ao projeto de lei orçamentária devem ser aprovadas em 0,45% da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo. Nota-se o que dispõe a Constituição Estadual:
Artigo 175 – Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais, bem como suas emendas, serão apreciados pela Assembleia Legislativa.
[…]
§ 6° – As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão de 0,45% (quarenta e cinco centésimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que, no mínimo, a metade do percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde.
Percebe-se que, diferentemente do previsto na Constituição Federal que estabelece um limite para aprovação das emendas, as emendas individuais ao projeto, no âmbito do Estado de São Paulo, devem ser de 0,45%. Ademais, no caso da União, o percentual é calculado de acordo com a receita corrente líquida do exercício anterior. Já no caso do Estado de São Paulo, o percentual é calculado de acordo com a receita corrente líquida prevista no próprio projeto de lei.
Interessante observar que, no caso do Estado de São Paulo, embora as emendas individuais devam ser de 0,45% da receita corrente líquida prevista no projeto de lei, é obrigatória a execução orçamentária e financeira de 0,45% da receita corrente líquida realizada no exercício anterior. Nota-se:
Artigo 175 – Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais, bem como suas emendas, serão apreciados pela Assembleia Legislativa.
[…]
§ 8° – É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o § 6° deste artigo, em montante de 0,45% (quarenta e cinco centésimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme os critérios definidos na lei de diretrizes orçamentárias.
O texto da constituição estadual paulista nos leva a uma situação curiosa. Depreende-se da norma que não são impositivas todas as emendas individuais ao projeto de lei, mas somente o equivalente ao percentual da receita corrente líquida realizada no exercício anterior.
Deixaremos de lado esta aparente incoerência das normas constitucionais estaduais de São Paulo e vamos verificar, na prática, como deve ser calculado o montante disponível para as emendas individuais, utilizando São Paulo como exemplo.
A Lei de Responsabilidade Fiscal determina que a receita corrente líquida corresponde ao somatório das receitas correntes, deduzidos, nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação Constitucional. Nota-se:
Art. 2o Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como:
[…]
IV – receita corrente líquida: somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos:
[…]
b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional;
No Projeto de Lei Orçamentária encaminhado pelo Poder Executivo Estadual, o art. 3º apresenta o quadro das receitas. Nota-se:
As receitas correntes da Administração Direta e Indireta, somadas, correspondem ao montante de R$ 420.941.535.984.
Já no quadro “DESPESA POR ELEMENTO E FONTE”, verifica-se, no elemento de despesa 81 “DISTRIBUIÇÃO CONSTITUCIONAL OU LEGAL DE RECEITAS” o montante de R$ 80.125.784.751,00.
Se corretos os dados, a Receita Corrente Líquida prevista para o ano de 2026 para o Estado de São Paulo é de R$ 340.815.751.233. Dessa forma, o valor disponível para Emendas Individuais deveria perfazer o montante de R$ 1.533.670.880,5485.
Não foi possível localizar no documento o montante efetivamente disponível para emendas individuais. De toda forma, realizou-se o cálculo apenas para fins didáticos.
Agora que já delineamos todos os aspectos relacionados às emendas impositivas, vamos ao que interessa. Relembramos, então, o acórdão do TCE-MG.
REPRESENTAÇÃO. PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. EMENDAS PARLAMENTARES IMPOSITIVAS. EXECUÇÃO PARCIAL. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE IMPEDIMENTO TÉCNICO. AFRONTA AO ART. 132‐A DA LEI ORGÂNICA MUNICIPAL E AO ART. 166 DA CR/88. IRREGULARIDADE. MULTA. RECOMENDAÇÃO.
1. Configura irregularidade o não cumprimento integral de emendas impositivas aprovadas para o exercício, face à ausência de comprovação de impedimento técnico, legal ou financeiro apto a justificar a não execução integral das referidas programações orçamentárias.
2. Alegações genéricas de dificuldades financeiras e de impactos decorrentes da pandemia da Covid‐19 não afastam a obrigação legal de execução das emendas impositivas, caracterizando irregularidade diante da inexistência de atos administrativos que demonstrem impedimentos específicos para a não execução das programações, bem como ausência de comunicação ao Poder Legislativo e de eventual remanejamento.
A controvérsia reside, sobretudo, na motivação para a não execução da emenda à lei orçamentária. Isso porque, caso houvesse motivo exteriorizado para a não execução da emenda, não haveria razão para a aplicação da penalidade.
A respeito da motivação, recomendamos a leitura do nosso texto “participação de consórcios em processos licitatórios e o princípio da motivação – jurisprudência comentada”.
De todo modo, o acórdão evidencia a obrigatoriedade da execução das emendas impositivas, a qual vincula a atuação do gestor público que só pode deixar de executá-las mediante impossibilidade técnica, legal ou financeira devidamente exteriorizada.
Perceba que, embora os dispositivos legais trazidos mencionem apenas a impossibilidade técnica como motivo determinante para dispensar a execução de emenda impositiva, o TCE-MG menciona a inexistência de impedimento técnico, legal ou financeiro. Conclui-se, portanto, que, para além da impossibilidade técnica, impedimentos legais ou financeiros também podem ser motivos determinantes para que se dispense a execução de emendas impositivas.
Interessante observar que o acórdão menciona a ausência de comunicação ao Poder Legislativo, bem como a ausência de eventual remanejamento. Infere-se, portanto, que verificada a impossibilidade de execução da programação da emenda, o gestor deveria ter, no mínimo, comunicado o Poder Legislativo, bem como ter analisado a hipótese de remanejar o crédito orçamentário.
Em resumo, tem-se que a execução da emenda impositiva é obrigatória, só podendo ser dispensada nos casos de impossibilidade técnica, legal ou financeira. Ocorrido impedimento específico que impossibilita a execução de emenda impositiva, o gestor deve, no mínimo, comunicar o Poder Legislativo na tentativa de remanejar o crédito orçamentário.
Procurou-se, com esta análise, evidenciar a crescente relevância jurídica e prática das emendas impositivas no cenário orçamentário brasileiro. A discussão ganha contornos concretos com o acórdão do TCE-MG, que impôs penalidade ao gestor municipal por execução parcial de emenda impositiva sem justificativa técnica, legal ou financeira consistente, rejeitando alegações genéricas como dificuldades financeiras ou efeitos da pandemia. Isso demonstra que a obrigatoriedade não é meramente formal, mas exige atuação concreta e, na impossibilidade de execução, justificativa pautada nos fatos que implicaram diretamente no impedimento, ou melhor, que foram determinantes para que se tornasse inviável a execução da emenda.
A análise comparativa entre os limites e critérios para União e para o Estado de São Paulo reforça a importância de se observarem as normas específicas de cada um dos entes, evitando erros nos cálculos e nas execuções.
Esta reflexão, portanto, serve, também, como alerta aos gestores públicos em relação à necessidade de motivação expressa e específica para o não cumprimento integral das emendas impositivas, além da necessidade de, no mínimo, comunicar o Legislativo e buscar o remanejamento dos créditos.
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